Децентралізація очима закарпатських науковців

Сьогодні багато дискусій у політичній та економічній сферах нашого життя пов’язано з процесом децентралізації влади. Одні кажуть, що цей процес іде надто повільно, інші стверджують, що надто швидко, хаотично й непродумано, треті взагалі не бачать перспектив у цій політиці та вважають її в цілому згубною.

Так чи інакше, чимало претензій накопичилось у людей до деяких високопоставлених місцевих чиновників, котрі, на загальну думку, свідомо гальмують процес децентралізації на Закарпатті. Ті, у свою чергу, відмахуються, мовляв, на те є свої причини. Щоб зрозуміти, хто правий і чи має перспективу процес децентралізації, напевно, потрібна експертна думка науковців.

Не так давно працівники Закарпатського регіонального центру соціально-економічних і гуманітарних досліджень НАН України провели відповідне наукове дослідження й навіть видали монографію під назвою «Перспективи економічного розвитку територіальних громад Закарпаття в умовах децентралізації влади». Отож своєю експертною думкою щодо теоретичних і практичних аспектів процесу децентралізації сьогодні поділився один з авторів згаданого дослідження Степан Сембер, директор Центру, який, до речі, був мером міста Ужгорода протягом 1998–2002 років.

– Степане Васильовичу, чому ви вирішили провести саме таке дослідження?

– Коли в нашій країні розпочалася політика децентралізації, ми як науковці взялися за вивчення цієї теми, враховуючи те, що Закарпаття в географічному, економічному, історичному, культурному плані тощо має свої особливості. Отож у нас постало питання, якщо ми проводимо цю політику, то в кінцевому підсумку, як виглядатимуть в економічному плані перспективні громади, котрі мають утворитися в області.

Виходячи з цього, була взята тематика саме економічного розвитку перспективних спроможних об’єднаних громад. Звичайно, коли ми приступали до цієї роботи, то як науковці мали спиратися на об’єктивні чинники, факти, документи. Це відповідні закони про об’єднання, методика, як проводити об’єднання, концепція. На основі цих документів в області мав бути прийнятий проект плану об’єднання спроможних громад. І хоча такий документ на сьогодні не прийнятий обласною радою, але були його проекти. І ми розуміємо, якщо він буде прийнятий, то суттєво не відрізнятиметься від наявних проектів. Серед них перший пропонує створити 51 об’єднану територіальну громаду в Закарпатській області, другий – 53 громади, потім, коли вже почалися різні перегляди в тому чи іншому районі, були ідеї про 80 громад, і навіть більше. Але врешті-решт зупинилися на 53. Ми ж розглядали 51. До речі, коли провели свої дослідження, то вони показали, що суть економічної спроможності громад не міняється від їхньої кількості.

Для оцінки економічної спроможності громад ми обрали чотири критерії, за якими оцінювали ту чи іншу громаду: соціальна сфера, ресурси, фінанси та ділова активність. Ці критерії, у свою чергу, мають відповідні показники, яких у сумі є 31 і за якими ми оцінювали кожну сільську, селищну чи міську раду. Зокрема критерій «соціальна інфраструктура»: кількість дошкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладів, медичних закладів; критерій «ресурси»: загальна площа земель, площа сільськогосподарських земель, лісів та інших лісовкритих площ, внутрішніх вод; критерій «фінанси»: податкові надходження від загальнодержавних податків і зборів, від місцевих податків і зборів, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, офіційні трансферти; критерій «ділова активність»: капітальні видатки з бюджету, кількість юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців, одиниць сільгосптехніки, загальна кількість населення, площа сільськогосподарських угідь, ріллі, багаторічних насаджень, сіножатей, земель промисловості, земель під відкритими розробками, кар’єрами, шахтами та відповідними спорудами, земель комерційного та іншого використання, земель кемпінгів, будинків для відпочинку або відпусток, земель під гідротехнічними спорудами, земель оздоровчого та рекреаційного призначення, кількість власників землі та землекористувачів, площа земель, які використовуються для технічної інфраструктури, земель під дорогами.

Отримати ці показники було непросто, і ми вдячні департаментам облдержадміністрації та обласної ради, статистиці, які нам сприяли.

Потім ми провели кластеризацію громад по районах і по області, щоб мати картину в цілому по нашому регіону.

І от коли це зробили, то побачили таку ситуацію. У нас фактично до найбільш економічно розвинутих громад належать Ужгородська (це перший кластер), Мукачівська (другий кластер), Берегівська і Хустська (третій кластер). У цих чотирьох потенційних громадах сконцентровані 72 сільські, селищні, міські ради із 337. А далі 37% – це громади, у яких економічний потенціал на сьогодні нижчий за середній, і 55% – дуже низький. Тобто виходить, що є 265 сільських, селищних рад, говорити про спроможність яких наразі досить ризиковано.

За даними 2015 року, якщо в першому кластері в середньому на одну фізичну особу доходів припадає приблизно вище 5000 грн, то в п’ятому цей показник дорівнює 350 грн.

Стосовно капіталовкладень, які найбільше говорять про розвиток громади, то там узагалі різниця в сто разів.

Для вирівнювання економічного розвитку потрібні інструменти. Ми проаналізували близько 60 законів, дотичних до розвитку громад, вибрали з них запропоновані інструменти й для закарпатських проектних громад, залежно від економічного рівня, запропонували модель впливу на їхній розвиток. Для всіх інших громад створили модель та методику оцінки і запропонували інструменти впливу.

До речі, коли проводив семінар міжнародний фонд, який фінансує «Офіс реформ», то ми там виступили й показали наші напрацювання. Вони дуже зацікавились і навіть погодилися видати друге видання книги вже з кольоровими ілюстраціями. «Офіс реформ» ставив за мету розповсюдити цю книгу по аналогічних офісах в обласних центрах України. За результатами цього дослідження я виступив на міжнародній науково-практичній конференції «Територіальний розвиток і регіональна політика: сучасний стан та орієнтири подальших реформ» у Світязі. Наші розробки там також зацікавили науковців.

Звичайно, ми репрезентували ці напрацювання в першу чергу Тячівській об’єднаній громаді. Бо коли робили ці дослідження, там уже була створена територіальна громада, і ми хотіли бачити, наскільки наші теоретичні підходи збігаються з їхньою практичною діяльністю. Є вже й відповідний відгук голови Тячівської тергромади Івана Ковача, який у цілому позитивний.

– Спираючись на ваше дослідження, які основні проблеми децентралізації на Закарпатті можете виділити?

– По-перше, якщо подивитися на наші дослідження, то найбільш економічно спроможні громади концентрують 60–70% усіх фінансів. Ми зараз бачимо проблему, яка виникає при створенні громад навколо Ужгорода. Фактично вони концентрують 50–60% фінансових ресурсів району.

І звичайно, виникає питання: якщо тут створюються громади, то як житиме інша частина? Адже вони заберуть фінансовий ресурс. У законодавстві нині є дефіцитні та профіцитні території. І як із профіцитних у дефіцитні перенаправляти кошти врегульовано. А якщо будуть створені об’єднані громади, то як тоді слабшим допомагати? У нас поки законодавчою базою це не достатньо врегульовано.

Це щодо фінансів. Інше питання – кадри. Ми говоримо, що на території області має бути приблизно 53 територіальні громади, і за статусом вони прирівнюються до громад обласних центрів. У методичних розробках з децентралізації запропонована структура органів управління, яка складається з 12 підрозділів (відділів чи департаментів). Тобто це все функції райдержадміністрацій (міськвиконкомів), тільки їх буде вже не 13, а 51. І тут виникає проблема: а кадрове забезпечення де? Звісно, на базі міст, там, де розміщені РДА, – питань нема. Тут воно більш-менш буде вирішено. А ось якщо ОТГ створять, наприклад, у Середньому?

– На базі сільради створять.

– Звичайно, а тепер подивимося, що собою являє сучасна сільрада. Я добре знаю, наприклад, Кіблярську. Там є голова, секретар, бухгалтер, землевпорядник і той, хто відповідає за військовий призов. П’ять чоловік. Може, в окремих сільрадах є ще юрист або якась інша посада, однак суттєвої різниці між ними немає. Для реалізації господарських функцій, що переходять місцевим органам, потрібні відповідні спеціалісти. А спеціалістів, які повинні виконувати ці господарські функції, нема. Можливо, їх можна запросити з міста або навколишніх сіл, але для цього їх у першу чергу треба забезпечити робочими місцями та житлом. До речі, зарплата зараз в органах місцевого самоврядування досить висока. А тепер візьмемо громаду десь у гірському районі. Звідки в них кадровий потенціал і приміщення під офіс?

Якщо подивитися на сутність поняття, що таке спроможна об’єднана територіальна громада, яке сформульовано в методичних рекомендаціях Кабінету Міністрів, то є досить цікаве визначення. ОТГ або її орган управління мають вирішувати на достатньому рівні освітні, соціальні, медичні, культурні, житлово-комунальні послуги при відповідному фінансуванні, розвинутій інфраструктурі та кваліфікаційному забезпеченні кадрами. А що таке достатній рівень? І що таке спроможна громада? Я вважаю, що визначення має бути чітким – самоокупна громада. І не достатній рівень, а нормативно необхідний.

– У законодавстві якось передбачено, що буде з тими сільськими радами, котрі не матимуть змоги сформувати спроможну громаду?

– Якраз тут і виникає питання, що, згідно з нашими підходами, потрібно проводити це все послідовно від затвердження проекту плану об’єднання громад у відповідному регіоні обласною радою і далі Кабінетом Міністрів. І вже другий етап – реалізація цього плану. Підготовчий етап, якщо, наприклад, опиратися на досвід Польщі, становив п’ять років. І ця країна забезпечувала всі громади інфраструктурою, відповідними комунікаційними засобами: Інтернетом, оцифруванням даних і т. д. А ми фактично написали на папері, які будуть громади, і кинулися в річку.

Але на цьому папері ще мало бути написано, як оцінити економічний стан проектних громад, які механізми та інструменти підтримки кожної територіальної громади залежно від економічного стану, як вони будуть забезпечуватися кадрами, як кадри забезпечуватимуться відповідними умовами проживання. Так, Бюджетний кодекс і Податковий кодекс передбачили, що за допомогою підвищення нормативу ПДФО мають зрости фінансові ресурси, але вони збільшуються тільки тоді, коли щось працює – виробництво, сфера послуг… А якщо цього немає, то це стає лише цифрою, тобто відсотком. Але цей відсоток від чого, від 100 тисяч гривень чи від 1 мільйона, чи 100 мільйонів? Тут питання стоїть. Ось так і виходить, що в одних 5 тисяч гривень на душу населення, а в інших 340 гривень. Тому тут є цілий ряд питань, на які потрібно дати відповідь.

Коли ми дивимося на найбільш економічно спроможні громади, то вони, як правило, розміщені вздовж трас, кордонів, де є ділова активність, відповідна інфраструктура і т. д. Окрім того, спроможними є ті громади, де у свій час були створені якісь виробничі потужності. Ось, наприклад, Ужгородський район, де була СЕЗ, там, звичайно, побудовані заводи – існує виробнича структура, тож є відповідні доходи. І якщо там створять громади, то вони будуть багаті.

Тому сам собою напрошується висновок, що перед тим, як об’єднувати, потрібно все-таки створити виробничі структури. А як це зробити? Яке виробництво запровадити в наших гірських сільських громадах? До речі, хоча зараз по-різному ставляться до дослідження Едмунда Егана, але фактично він запропонував, я вважаю, дуже дієві інструменти з вирішення проблеми.

– «Економічні можливості наших Карпат»?

– Так. І фактично те, що зараз підтримує губернатор Геннадій Москаль стосовно розвитку фонду імені Еде Егана, де, наскільки я пам’ятаю, укладено понад 1000 договорів на фінансування фермерських господарств та іншого малого бізнесу. У моєму розумінні, це і є той другий крок, який створює виробничі структури в сільських радах. Звичайно, одразу виникають питання, що це не всюди, а тільки в окремих сільрадах. Однак ми говоримо, що є запропонований механізм, який має в підсумку дати відповідний ефект і створити передумови для об’єднання громад.

– І його можна буде потім застосувати.

– Його можна буде скрізь застосувати. Тому тут було би розумно організувати фінансування, наприклад, із фонду регіонального розвитку, який зараз більше використовується для будівництва доріг та інших поточних потреб, а не інноваційної чи інвестиційної діяльності. Хоча його призначення – це саме інвестиційна діяльність, створення робочих місць.

У цілому, виходячи з того, що в нас пройшла структуризація економіки, виникли ринкові відносини, де є приватна власність, звичайно, децентралізація – це необхідність. Тому що Київ не дивитиметься, як працює підприємство на тій чи іншій території. Київ лише може створити умови, прийнявши відповідні закони, щоб воно могло ефективно працювати і щоб орган місцевого самоврядування мав відповідні повноваження, аби контролювати, чи не забруднює бізнес екологію, чи платить нормально зарплату, чи використовує правильно ресурси, які є на території, чим можна йому допомогти, якщо він приносить громаді користь своєю діяльністю. Наприклад, надати землю в користування, підвести інженерні комунікації до його майданчиків, щоб він був зацікавлений інвестувати, і так далі. Але разом з тим я дійшов висновку, що однією з необхідних умов для створення об’єднаних громад є забезпечення професійними кадрами. Бо якщо зараз забезпечувати відповідними кадрами кожну сільську раду, то її штат буде дуже роздутий. Тоді як провівши об’єднання, він усе-таки скорочується. Коли подивитися в історію, наприклад, радянського періоду, то були сільські ради й колгоспи або радгоспи. І всю господарську діяльність на території сільради брали на себе ці структури. Тобто там були енергетики, будівельники, ветеринари, агрономи, механіки і т. д. Усе, що потрібно, аби розвивалася територія. А тепер цих кадрів немає, і виходить, що сільради, отримуючи розширені повноваження, повинні мати й відповідних спеціалістів.

Звичайно, виникає питання: чому структура управління ОТГ є такою самою, як в обласних центрах? За роки незалежності виконкоми міських рад показали здатність забезпечувати економічний розвиток обласних центрів.

– Як, на вашу думку, процес рухатиметься далі?

– Я вважаю, цей процес усе-таки буде рухатися, бо вдосконалюватимуться і законодавство, і механізми. Навіть якщо ми подивимося на створені спроможні громади, то їм потрібні робочі руки. І вони шукатимуть їх у громадах, де економічний рівень нижчий. Однак там також потрібно комусь працювати. Тому все-таки стоятиме питання з розподілу доходів у профіцитних громадах. І друге питання, яке буде поставлено: ПДФО має стягуватися за місцем проживання, а не місцем роботи. Наприклад, ви живете в Кіблярах, а працюєте в Ужгороді. Так де ваші соціальні потреби задовольняються? А це школа, в якій навчаються ваші діти, медичні заклади, соціальний захист і т. д. Тобто потреби задовольняються за місцем проживання. Отже, там і потрібно залишати доходи від вашого заробітку. А сьогодні вони сплачуються за місцем роботи. Тому наразі великі доходи формуються в обласному центрі та на економічно розвинутих територіях.

Водночас одним із чинників стримування формування об’єднаних територіальних громад є політичні тенденції місцевого рівня. Адже коли створиться об’єднана громада з навколишніми селами, то пройдуть вибори вже не міського голови, а голови цілої громади. А чи хочеться теперішнім керівникам знову йти на повторні вибори? Тут великий знак питання.

У той же час, якщо подивитися на ситуацію з Ужгородом і навколишніми селами, то нинішні керівники сільрад розуміють, що місту від них потрібні тільки земельні ресурси, яких у нього майже не залишилося. А з іншого боку, обласному центру необхідний розвиток ушир. Або, наприклад, якщо прийде інвестор, можна його зацікавити, надавши земельну ділянку. А на сьогодні місто вже не має змоги застосувати цей інструмент. Далі виникає питання сміттєзвалища. Це в Ужгороді бомба уповільненої дії. Сміттєпереробний завод уже нема де будувати. А сміттєзвалище розростається, ще й усьому району дозволили завозити туди відходи. Я коли дізнався, то за голову взявся: на якій основі ви це зробили? Чи поставили району умову виділити ділянку під переробний завод? Ні. А там уже за 5-поверховий будинок висота сміття. Може повторитися те саме, що було у Львові. Ще одне питання – кладовище. Де в Ужгороді виділити місце для цього? Уже немає де. Отже, питанням об’єднання потрібно займатися. А там стоять проблеми чисто політичні.

– Баранинська ОТГ уже утворилася.

– А Баранинська сільрада, до речі, мала бути за планом об’єднана з містом.

– Наскільки я зрозумів, зараз цей процес проходить трохи хаотично. І з огляду на вказані тенденції виникає питання: а чи доведе влада цю реформу до кінця? Чи не буде вона компрометуватися та гальмуватись, як це відбувається з деякими іншими?

– Наприклад, голова Тячівської ОТГ Ковач упевнений, що реформа триватиме до того часу, доки Прем’єр-міністром є Володимир Гройсман. Адже саме він сьогодні найбільш активний носій політики децентралізації в Україні. Будучи міським головою, він напевно бачив, що один із позитивних кроків – це трансформування місцевого самоврядування через об’єднання громади.

А взагалі, якщо говорити про децентралізацію, то багато людей думали, ніби це така штука, яку можна просто включити в розетку й вона запрацює, і буде добробут. А виявляється ні! Тут треба багато думати, як це вирішувати, щоб воно запрацювало. І хочемо ми чи не хочемо, а першою проблемою є кадри. Хоча я спілкувався із головами сільських рад, і вони все-таки бачать у цьому перспективу. Бо, згідно із законодавством, їм мають віддати всі землі на території ОТГ, і вони сподіваються, що на ці землі прийде інвестор.

Водночас, виходячи з того, що сьогодні вже є досвід, можна було зробити висновок, які виникають проблеми. І якщо би цим постійно хтось займався, то вже були би відповідні коригування і законодавства, і методики формування ОТГ.

Однак ця реформа необхідна. Хоча законодавчо вона ще недостатньо врегульована. Окрім того, усе має йти еволюційним шляхом за умови, що держава готуватиме теперішні сільські ради до таких об’єднань. Тобто вона повинна брати на себе розвиток інфраструктури, забезпечення відповідними кадрами, інвестувати у виробництво. Якщо цього не буде, то важко про щось говорити. Наприклад, дороги, які зараз перебувають на балансі сільрад, і вони їх повинні ремонтувати. А багато сільрад таких грошей не мають. Ужгород-то має, і ми говорили, чому так склалося. До всього повноваження розширюють, місцеві ради повинні виплачувати зарплату викладачам профтехучилищ, утримувати садочки, школи й медичні заклади. Тобто зросли витрати. Більше того, частину акцизного збору забрали, отже, і доходи скорочуються. Немає стабільної законодавчої бази, стабільних правил гри.

Але реформа необхідна, і вона буде реалізована.

Розмовляв Руслан ФАТУЛА