Децентралізація по-закарпатськи: перші досягнення та труднощі

Два місяці тому перші дві закарпатські об’єднані громади провели вибори й фактично стали на рейки реформи децентралізації. Отож ми вирішили дізнатися, наскільки змінилося життя місцевих жителів з того часу.

Як показує практика, реформа децентралізації влади нині великою мірою залежить від ініціативи людей на місцях. І якщо обласні чи районні виконавчі органи влади не сильно поспішають, то окремі громади вже завершили процес об’єднання і навіть провели вибори. Громади-піонери є майже по всій Україні. Зокрема на першому етапі їх було 159, а зараз нараховується близько 200. Серед них і дві закарпатські – Тячівська та Вільховецька.

І хоча обласна рада досі не затвердила перспективний план утворення спроможних територіальних громад, 21 лютого 2016 року мешканці цих територій провели перші вибори й почали жити, як то кажуть, по-новому. Про те, яких успіхів досягли наші піонери децентралізації, з якими проблемами зіткнулися і як їх вирішують, нам розповіли експерти та учасники процесу.

Громади незалежні від районної влади

«Громади – це нові правосуб’єкти, які є незалежними від районної, а в деяких моментах і від обласної влади – на рівні міст обласного значення. На цій основі відбувається їх становлення та розвиток», – розповідає Олег Лукша, консультант з правових питань, координатор Регіонального офісу реформ, котрий з березня 2016 року за сприяння Мінрегіонбуду розпочав новий етап своєї діяльності. Шляхом конкурсу були відібрані три консультанти: з правових, бюджетних питань та комунікацій, перед якими поставлені завдання активізації й поглиблення реформ децентралізації на практиці. «Громади – основний об’єкт наших консультацій», – наголошує Олег Лукша.

За словами експертів, дві нові закарпатські об’єднані громади досягли неабияких успіхів. «Фактично вони вже забрали під своє управління майже всю бюджетну сферу: первинну медицину, освіту (школи, дитячі садочки). Мають перебрати також і вирішення всіх земельних питань. Наразі цей процес триває, іде інвентаризація земельних ресурсів, підбір кадрів та ін. Окрім того, потрібно створити управління – структуру, що займатиметься цими питаннями й водночас буде розпорядником коштів, які має освоювати. Також залишилися приміщення сільських рад, де пропонується створити громадські ресурсні центри для надання якісних адміністративних послуг».

Староста села

«Тепер у найменшому селі, яке не мало навіть сільради, є інститут сільського старости. Фактично в нього не менше повноважень, ніж у нинішнього сільського голови. Сюди входить і соціальний захист, і розвиток села та ін. Єдине, що не організовує сесії. За посадою він є у виконкомі об’єднаної громади (раді). Отримує заробітну плату», – каже Олег Лукша. За законом, старосту обирають на строк повноважень місцевої ради, і він є посадовою особою місцевого самоврядування, яка: представляє інтереси жителів у виконавчих органах, допомагає їм у підготовці документів, бере участь у розробці проекту бюджету громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території його села, вносить пропозиції до виконавчого комітету місцевої ради з питань діяльності в його селі органів влади, комунальних підприємств, установ, організацій, здійснює інші обов’язки, закріплені в Положенні про старосту. У свою чергу, цей документ затверджується місцевою радою й визначає, окрім прав та обов’язків старости, порядок його звітності та інші питання. Отже, ті повноваження, які матиме староста, визначає в першу чергу сама громада – у тому ж Положенні.

Бюджет і залучення коштів

За словами експертів Регіонального офісу реформ, об’єднання дало змогу Тячівській і Вільховецькій громаді залучити значні кошти у свої бюджети. З позицій бюджетоутворення та Бюджетного кодексу тут усе відбувається так само, як у містах обласного значення. Податок на доходи фізичних осіб залишається на місцях, що дає додаткові надходження. Важливим є те, що об’єднані громади отримують значні державні субвенції на розвиток інфраструктури, освіти, медицини. Окрім того, мають пріоритетне фінансування з фондів регіонального розвитку. Але для цього вони мусять надати проект (за наявності проектної документації) – чітку стратегію розвитку об’єднаної громади на найближчі роки.

Вільховецька громада

На думку експерта Олега Лукші, у Вільховецькій об’єднаній громаді контраст між тим, що було, і тим, що є зараз, найбільш помітний. Процес реформування там іде динамічніше, адже вони починали все з нуля. Наприклад, Тячів уже був містом і мав досить широкі повноваження. Тоді як Вільховецька сільська рада ні такими повноваженнями, ні відповідними механізмами та структурами не володіла. «Треба сказати, що в них зараз бюджет – 42 млн грн, а якби не об’єдналися, то загальний обсяг коштів окремих бюджетів цих сіл не перевищив би й 5 млн грн. Податки відтепер залишаються тут, як у містах обласного значення. Місцеві жителі нині відчули, що є, так би мовити, чим «ґаздувати», і розпочали активну діяльність. Звичайно, це було досить несподівано для районної ради, представники якої вже навіть зверталися до Вільховецької громади з проханням про співфінансування певних об’єктів», – констатує експерт.

У тому, що нова система є надзвичайно ефективною, нас запевнив і очільник Вільховецької об’єднаної громади Михайло Цірик. За його словами, бюджет громади сьогодні дійсно становить близько 42 млн грн, з них понад 23 млн грн – освітня субвенція, 7 млн грн – субвенція на медицину, 10,3 млн грн – власні надходження, з яких близько 2,5 млн грн на рік дає податок на доходи фізичних осіб, що відтепер залишається на місцях. Та, окрім того, ще 8 млн грн Вільховецька громада має отримати з бюджету України. «Держава надає субвенцію на розвиток інфраструктури. На це в бюджеті закладено 1 мільярд гривень, і зокрема 8 мільйонів має отримати наша громада. Перший транш очікуємо вже до кінця квітня. Ще два мають бути в листопаді та грудні», – каже Михайло Цірик.

На його думку, успіхи громади дійсно вражають. «І хоча був важкий перехідний період, коли роботу часто гальмували чиновники з РДА, ми все виконали вчасно. 12 квітня створено управління сім’ї, молоді та спорту, успішно пройшли реєстрацію для проведення ЗНО, уже самі виплачуємо зар­плати вихователям і вчителям. Окрім того, зробили ремонти в сільських школах, зокрема Раківській, Вільховецько-Лазівській та ін., провели ремонт в амбулаторії сімейної медицини у Вільхівці, відновлюємо вуличне освітлення в селах, активно ремонтуємо дороги… Також створюємо громадський ресурсний центр у приміщенні Вільховецької селищної ради для надання громадянам адміністративних послуг. До червня цього року він запрацює. Уже нині здійснюємо реєстрацію місця проживання, а з 1 травня будемо проводити реєстрацію речових прав нерухомого майна», – розповідає Михайло Сірик. Головним секретом успіху він вважає той факт, що є фінансові ресурси й надано повноваження, аби вирішувати проблеми на місцях. Саме тому все відбувається швидше та якісніше. «Не треба чекати, поки гроші виділить казначейство. Самі обираємо виконавців робіт і домовляємося з ними про умови. Для шкіл та садочків обираємо кращих постачальників продуктів харчування і так далі. Наші люди однозначно задоволені – максимум повноважень та послуг просто на місцях», – підсумовує очільник Вільховецької громади.

Тячівська об’єднана громада

«Стратегія інтегрованого розвитку міста Тячів та сіл до 2020 року» була прийнята у грудні 2015 року і стала першою стратегією об’єднаної громади в Україні. Унікальною особливістю є те, що її розробка розпочалася у 2013-му, коли нинішньої Тячівської громади ще не існувало», – каже експерт Офісу реформ Олег Лукша. Окрім того, Тячів уже мав повноваження міста, відповідну інфраструктуру, кадри та певний досвід самоврядування й самоуправління. Зміни тут не настільки помітні, як у Вільховецькій громаді, однак позитивні наслідки від об’єднання є доволі відчутними, особливо в бюджетній сфері.

Так, за І квартал 2016 року доходи бюджету Тячівської громади зросли у 3,5 раза щодо суми доходів бюджетів рад, які увійшли до її складу, за відповідний період 2015 року і становлять 13 809,2 тис. грн, інформує консультант з бюджетних питань Регіонального офісу реформ Юлія Траньович. За її словами, «основним чинником такого збільшення є податок на доходи фізичних осіб (ПДФО), які почали надходити до громади лише після об’єднання і становлять 47,7% усіх доходів. Окрім того, Тячівська громада вже отримала субвенцію в розмірі близько 7,1 млн грн з Державного бюджету на формування інфраструктури».

Тячівський міський голова Іван Ковач каже, що зарано говорити про успіхи, адже «минули тільки 3–4 місяці нашого спільного життя». Водночас він розповідає, що безперечним плюсом такої системи є новий підхід до формування бюджету об’єднаних громад. «Я би сказав, нова філософія. Уперше з делегуванням повноважень на місця органу місцевого самоврядування надається й фінансовий ресурс – субвенція (освітня та медична), а також здійснюється перерозподіл податкових надходжень на користь громади. Маю на увазі ПДФО, адміністративні послуги і т. д. Суттєвими є й норми закону № 4355, де йдеться про повноваження з розпоряджання земельними ділянками в межах об’єднаної громади. Це не лише розпорядчі функції, а й надходження коштів від користування землею. Окрім того, громадам надано можливість приймати рішення по багатьох напрямах: реєстрації майнових та речових прав, суб’єктів підприємницької діяльності, повноваження з обліку та реєстрації місця проживання і т. д. Головне – це нові можливості гармонійного розвитку, деякою мірою підкріплені фінансовим та адміністративним ресурсом. До ідеалу в цьому сенсі далеко, але перші позитивні кроки зроблено. Будемо йти в напрямку, який обрали», – наголошує Іван Ковач.

Нерівномірний розподіл коштів?

Однак далеко не всі у захваті від об’єднання громад. Зокрема голова Тячівської РДА Василь Дем’янчук наголошує, що багато аспектів не врегульовано на законодавчому рівні. І тут найбільшою проблемою є питання рівномірного розподілу коштів. «Я б не хотів, аби сталося так, що буде розвиватися тільки центр громади, а периферія ні. Поки це не врегульовано законом, існує ймовірність, що основна частина коштів йтиме на центр, а на інші населені пункти – за залишковим принципом. Наприклад, якщо раніше сільський голова сам розпоряджався фінансовими ресурсами, то нині староста не має цих повноважень. Він є лише членом виконкому. Отже, теоретично всі його ініціативи щодо виділення коштів на потреби його села керівництво громади може відхилити більшістю голосів. Тому я вважаю, що система розподілу коштів має бути врегульована на законодавчому рівні. Нині це все покладено на керівництво громади, а вони домовилися сьогодні так, а завтра по-іншому. І тут може виникнути конфлікт. Так, у Вільховецькій громаді майже всі теперішні старости були сільськими головами, і перед об’єднанням вони домовились, яким чином розподілятимуть кошти у громаді. Однак потім пройшли вибори і очільником громади обрали нову людину, яка тепер не надто звертає увагу на ці домовленості. У нас на Тячівщині об’єднання у громади йшло дуже активно, люди хотіли, вірили… А зараз саме через такі речі цей процес фактично зупинився».

Слова голови РДА підтверджує староста села Вільхівці-Лази, що входить у Вільховецьку громаду, Наталія Маєр, однак зазначає: «Ми, звичайно, залагоджуємо цю ситуацію, і сподіваюся, зуміємо дійти компромісу. Але, на мою думку, теперішня система, при якій сама громада вирішує, кому і скільки грошей виділяти, є недосконалою. Розподіл коштів має бути врегульований виключно на законодавчому рівні».

Проблеми, труднощі та думки людей

Ще однією проблемою новоутворених громад є кадровий голод. Разом із широкими повноваженнями з’явилася необхідність у створенні відповідних структур. Тож потрібні й дипломовані фахівці в різних сферах: медицині, освіті, проектуванні, землекористуванні. Частково цю проблему вирішили за рахунок кадрів, які працювали в сільрадах, розповідає Олег Лукша. Сьогодні майже всі вони працевлаштовані. Але брак фахівців поки все одно є, адже кадри готують університети і не так просто знайти хорошого спеціаліста у глибинці. Очільник Вільховецької громади Михайло Цірик розповідає, що роботи додалося досить багато. «При цьому зарплати у працівників наразі маленькі. Однак це питання вирішується». А керівник Тячівської громади Іван Ковач запевняє, що «всі наявні труднощі насамперед організаційного характеру. Вони обов’язково будуть вирішені, проблема лише в часі».

Через організаційні процедури не обійшлося й без непорозумінь. Наприклад, у селах, які об’єдналися у Тячівську громаду, колишні сільські ради втратили правосуб’єкність. Відтак порожніми залишилися їхні приміщення, і деякі місцеві жителі почали скаржитися, що їм нікуди звернутися… За словами Олега Лукші, у цих приміщеннях уже працюють офіси сільських старост і створюються громадські ресурсні центри. Старости уже надають людям послуги, згідно положень, а ресурсні центри займатимуться розвитком села. Однак, за словами експерта, процес налагоджується. Тим часом люди, як виявилося, не завжди інформовані про стан справ.

Ми провели опитування жителів населених пунктів, котрі об’єдналися в громади. Загалом значних змін вони поки не відчули, однак у цілому підтримують намічений шлях. Наприклад, Василь Іванович, пенсіонер, який проживає в одному з сіл, що увійшли до Вільховецької громади, розповідає, як читав у пресі, що громаді виділили гроші на розвиток вторинної медицини й будуть створювати центр надання медичних послуг у його селі. Чоловік сподівається, що так і буде, адже тут немає навіть медпункту. Однак наразі нарікає, що поки все одно відправляють лікуватися в район. Микола, приватний підприємець із Тячева, зазначає: «Містом ходили чутки, що громади не готові. Мовляв, вони бідні, не буде грошей платити зарплати, виникнуть борги за енергоносії і т. д.». Поки проблем він не відчув, але розповідає, що в місцевих ЗМІ районні чиновники, часто критикують місцеві громади, звинувачуючи, зокрема, у некомпетентності, технічних порушеннях тощо. Іван, столяр з Ракова, каже: «Я поки змін ніяких не бачу. Кажуть, грошей більше буде. Лем би їх не розікрали…» Катерина, жителька Тячева, розповідає: «Між людьми говорять, ніби в бюджеті кошти з’явилися, тепер мають усе ремонтувати, будувати… А як воно буде, хто знає? Побачимо. Лише кілька місяців минуло». Пенсіонер з Тячева Пішта-бачі впевнений, що людей знову обдурять, однак зауважив, що його внук іншої думки.

Опір системи

Сьогодні, попри успіхи піонерів децентралізації, область залишається єдиною, де досі не прийняли перспективний план розвитку об’єднаних громад. Обласна рада в серпні 2015 року провалила його, а ОДА ще недопрацювала оновлену версію. За словами експерта Олега Лукші, це може бути пов’язано з тим, що йде опір з боку чиновників, більшою мірою районних, меншою – обласних. У деяких випадках він набуває відвертих форм, затягування часу бюрократичною машиною, а інколи «банальна неактивність», яка, на думку експерта, рівнозначна опору. Причому, за його словами, на перших етапах чиновники були більш лояльними.

У свою чергу, очільник Тячівської об’єднаної громади Іван Ковач зауважив, що це складне питання і предмет довгої розмови. «Скажу єдине: непросто звикнути до того, що деякі повноваження разом з фінансовим ресурсом треба комусь віддати. З цим декому дуже непросто змиритися. Об’єктивно, але час та обставини змусять зрозуміти – по-іншому не буде». А керівник Вільховецької громади Михайло Цірик стверджує, що найбільший супротив здійснюють районні чиновники, «оскільки бачать, що скоро вони стануть непотрібними… Як правило, це виявляється в затягуванні питань, які тією чи іншою мірою залежать від них. Не можу сказати, що вони це роблять умисно. Швидше, іде природний опір системи в цілому. Адже чим краще в нас складаються справи, тим більше питань до районної влади. Тобто «чому в них виходить, а у вас при тих же можливостях ні?» І чим більше часу проходить, тим більш очевидною є ця різниця», – наголошує Михайло Цірик.

Експериментальні майданчики реформи

Часу минуло небагато, і робити якісь оцінки, мабуть, дійсно зарано. Але хочеться сподіватися, що досвід перших двох закарпатських об’єднаних громад буде значним поштовхом і прикладом для інших. Водночас нині вони фактично являють собою експериментальні майданчики, де на практиці випробовуються всі теоретичні засади реформи децентралізації, котрі, як виявилося, не завжди відповідали реаліям життя. «Зокрема тільки нещодавно прийняли закон, який дозволяє населеному пункту долучатися до вже існуючої громади… Адже лише на практиці стала зрозумілою така необхідність», – розповідає Олег Лукша. Проблемами також є непослідовність нормативного забезпечення та складність і багатоплановість реформи, що вимагає узгоджених дій з боку різних секторів, міністерств та відомств. А цього не завжди вдається досягти.

Окрім того, невирішеними залишилося чимало питань. Наприклад, далеко не всі місцеві ради зможуть об’єднатися. Навіть серед тих громад, які вже створені, не всі є спроможними. Ідеться про те, що для об’єднання мають бути певні умови та відповідні фінансові ресурси. Тячівська й Вільховецька громади такі умови мали і стали спроможними. Однак іншим ще потрібно спроможність довести. За словами експертів, як на Закарпатті, так і по всій Україні є випадки утворення неспроможних громад, де конфігурація об’єднання неможлива в існуючому вигляді, її потрібно переглядати. Також деякі села не хочуть приєднуватися до великих міст, вбачаючи в цьому загрозу своїм інтересам. Однак експерти запевняють, ця проблема надумана, адже при об’єднанні всі спірні моменти можна вирішити й закріпити документально.

Та незважаючи на всі труднощі, процес децентралізації триває. На Закарпатті десятки місцевих рад перебувають на різних стадіях об’єднання. «Усть-Чорнянська громада вже майже готова. Потрібно тільки рішення сесії. На підході Чинадіївська, Рахівська та інші», – каже Олег Лукша. Але, ці громади, навіть якщо будуть утворені, зможуть почати роботу лише з нового бюджетного року.

Також, на думку експертів, попри позитивний досвід піонерів децентралізації, процес утворення нових громад на Закарпатті – це важкий і тернистий шлях. «Три консультанти реформи не зроблять», – наголошує Олег Лукша. Справжній успіх можливий лише за партнерської співпраці всіх суспільних секторів.

Руслан ФАТУЛА